0 引言

芬兰占据北极重要战略位置,北与挪威接壤,西北与瑞典为邻,东接俄罗斯,西南濒临波罗的海,约有四分之一的领土位于北极圈内。芬兰是北极治理政策领域的倡导者和先驱者,在北极理事会、巴伦支欧洲北极理事会等多个北极区域治理机制中发挥积极作用。芬兰是欧盟重要的北极成员国,其提出的欧盟北方政策倡议于2000年被欧盟采纳,是欧盟第一次拥有参与高北地区事务的框架。芬兰还是北欧国家中为数不多的非北约成员国,奉行不结盟和独立可靠的防务政策,以“机遇增强型合作伙伴国”身份与北约开展军事合作。

芬兰高度重视北极事务,建立完善的北极管理决策体系,并发布一系列北极战略政策。芬兰北极咨询委员会是芬兰的北极国家决策机构,由总理办公室国务秘书担任主席,致力于支持芬兰在北极地区的政策和活动,监督芬兰北极战略的执行情况,定期就国际北极政策问题进行对话。此外,芬兰外交部设有芬兰北极大使职位,在北极对外关系上发挥重要作用[1]。自2010年以来,芬兰政府发布四份北极战略文件,不断明晰芬兰北极政策和优先事项,维护其在北极地区的基本利益。其中,强化自身国际北极政策领导者的地位、促进北极地区经济活动开展和专业技能商业化、深化北极地区合作维护北极地区稳定是芬兰北极战略三大特点。值得一提的是,在2016年芬兰北极战略行动计划文件中,与经济活动相关的优先领域共占了四分之三,分别是可持续发展旅游、北极专业技术和北极基础建设,可见经济利益在芬兰北极战略中的重要地位[2]。

近几年来芬兰不断深化与中国在北极事务上的合作,2019年1月芬兰总统尼尼斯托访华,双方表示中芬可利用中国铁路快运等设施,促进双边贸易,探讨北极航道合作机遇,共同建设“冰上丝绸之路”。然而,2019年2月由芬兰总理办公室发布的《中国在北极:中芬北极合作的机遇与挑战》(China in the Arctic and the Opportunities and Challenges for Chinese-Finnish Arctic Co-operation)(以下简称《中芬北极合作报告》)传递了另一种声音:虽然该报告整体对中芬北极合作表达积极态度,但指出中芬北极合作具体实践远远不够,并强调某些经济活动和投资方式会带来潜在风险,可见芬兰政府在中芬北极合作问题上陷入摇摆境地。究竟是什么原因导致芬兰对华北极经济合作政策发生这一变化？未来的中芬北极合作该如何开展？

本文认为芬兰政府在中芬北极经济合作上陷入摇摆境地的重要内因是芬兰调整国家北极利益排序,将北极安全提升至首要地位,暂缓北极经济发展目标。另一方面,来自欧盟和美国的外部压力影响是芬兰对华北极政策发生变化的重要外因。同时该变化也反映出芬兰国内推动北极基建项目的经济动力不足,究其实质是芬兰尚不具备统揽跨国大项目的主导能力和资源。本文将结合国际局势和芬兰国内形势,深入探究芬兰对华政策变化这一事件:首先追溯中芬北极合作的发展历程,随后重点分析导致中芬北极经济合作放缓的原因,包括芬兰国家北极利益调整、西方对芬兰施加的压力及芬兰项目经济动力不足,最后对未来中芬北极合作进行展望并给出建设性意见。

1 中芬北极合作历程

中芬北极合作,尤其是北极经济合作,是近年来两国合作的亮点。2019年2月,芬兰政府发布《中芬北极合作报告》对中芬北极合作的潜力和风险进行评估,引起各方关注。

中国和芬兰一直保持友好务实的合作交流传统,中国北极政策的出台进一步推动两国北极事务合作。芬兰是新中国成立以来首批建交的西方国家,双边关系发展良好,经济往来频繁。目前芬兰对中国的投资总额超过100亿欧元,约有350家公司在华开展业务;中国企业投资芬兰制造生物燃料和环保纸浆,并带动芬兰旅游业的繁荣。中国已经是芬兰在欧盟以外的第二大贸易伙伴,仅次于俄罗斯[3]。近些年来中芬开展北极合作交流,不仅联合设计中国“雪龙2”号破冰船,还深化北极科研领域合作交流,如2016年在罗瓦涅米召开的第四届中国北欧北极合作研讨会。随着2018年中国政府发布北极政策白皮书,“冰上丝绸之路”正式成为“一带一路”倡议的重要组成部分,北极合作成为中芬政府间重点议题。两国已开展两次最高级别的国事访问,不仅建立面向未来的新型合作伙伴关系,还谈及北极地区自然资源可持续利用以及共建“冰上丝绸之路”[4]。

在中芬北极合作的众多领域中,最具实质性的是中芬北极经济合作。2013年以来,芬兰提出“枢纽(Hub)”概念,致力于将芬兰打造成为北极地区连通欧亚大陆交通、数据、资金、人员的海陆空全方位交通枢纽国,实现这一目标的前提就是填补高北地区基建缺口[5]。芬兰这一战略目标与中国“冰上丝绸之路”倡议的核心内容不谋而合。“冰上丝绸之路”以“一带一路”为基础,以北极政策为外交依据,主要包括“依托北极航道的开发利用,与各方共建北冰洋连接欧洲的蓝色经济通道,鼓励企业参与北极航道基础设施建设,促进北极数字互联互通的国际合作,推动北极地区经济社会可持续发展”。对此,芬兰各界欢迎中国参与芬兰北极基建项目,认为中国优秀的基建能力、充足的融资能力和强大的北极资源消费能力是保证项目成功的重要因素。芬兰北极商业委员会主席Tero Vauraste 将中国定义为北极地区的重要参与者,预计中国会在未来参与更多芬兰北极项目[6]。其中,“北极走廊”项目对中国最有吸引力。该项目包括从芬兰罗瓦涅米到挪威希尔科内斯的铁路,及从挪威赫尔辛基到爱沙尼亚塔林的隧道。一旦东北航道实现常态化通航,来自东亚的货物可经“冰上丝绸之路”穿过北冰洋运抵北欧,再经“北极走廊”的港口和铁路网输往欧洲各地,这不仅会改变芬兰在欧亚物流通道中末梢的地位,而且为“冰上丝绸之路”打通前往北欧国家和东欧市场的最后1 公里,将中国、俄罗斯与“泛欧交通运输网”相连,共同构建一个跨越欧亚的宏伟交通网络。此外,北极海底光缆项目也引起了中国政府和企业的重视。2017年9月,中国电信表示有兴趣参与该项目,2018年3月中国工业和信息化部派出官员参加了该项目的第一次高层会议[7]。

文章来源：《北极光》 网址: http://www.bjgzzs.cn/qikandaodu/2021/0303/651.html